一、我国快递业务经营许可制度设立与存续的必要性
1. 问题的提出
2009年《中华人民共和国邮政法》（简称《邮政法》）修订时，确立了快递业务经营许可制度，并施行至今。对于该制度在我国设立及存续的必要性，目前实践中并非毫无争议。有观点认为，对快递业务不应在工商登记前设立前置许可，目前的经营许可制度对自由竞争有害，应尽快实行单纯的准则主义，快递市场秩序的整治主要依靠加强事中和事后监管；①亦有观点认为，不应对快递业务从整体上适用经营许可，而应进行分类许可，即仅对信件业务实施前置许可，其他业务贯彻准则主义，直接进行工商登记。[ 1 ] 、②尽管上述两种质疑并非主流，但目前在业内确有一定存在空间，并且已经在某种程度上影响到了快递业务经营许可制度在实践中推行的坚决性，且有可能导致后续有关立法在完善方向上产生犹疑或偏离。因此，笔者认为，应对其是否具有合理性及时予以澄清。
现行《邮政法》颁布之初，由于存在之前民营快递长期未能得到法律明确认可并在实践中一直被作为“黑快递”对待这一现实背景，快递业务经营许可制度的确立被作为民营快递得以合法进入市场的标志，其解读方向亦侧重于对民营快递由实际上的“禁”到法律通过许可制度所明确的“放”,进而因其所释放的“市场主体具有平等性”
这一法治信号而获得充分肯定。但制度施行至今，伴随着快递业突飞猛进的发展及其对经济发展贡献度与社会认可度的快速提升，对民营快递企业合法地位获得的欢呼迅速成为历史，社会关注的主要矛盾已经悄然变化为快递业发展仍然不能充分满足经济发展和人民生活的急迫需要，如何为快递业发展进一步松绑并为之提供更加有力的法律与政策支持，成为全社会新的共同期待。
在此背景下，快递业务经营许可制度开始接受另外一个维度的关注与审视，即当前该制度是否构成对我国快递业发展的不当束缚，对快递业务经营许可制度存续必要性的不同认识亦随即产生。
2. 快递市场的特殊性分析
经营许可属于市场准入制度中的特殊市场准入制度，仅针对特殊市场设定。快递市场属特殊市场，其特殊性同时体现在以下多个方面：
（1）快递服务直接涉及社会公众的财产安全和基本人权。
快递服务的寄递对象主要是财产性质的物品，大量快件在寄递过程中由快递企业直接或间接占有，用户并不能对这些脱离自身掌控的财产进行任何支配，亦无法对快递企业损坏、擅自处分甚至直接侵夺其财产的行为进行有效防范和制止。与发达国家对快递使用率较低的情况不同，目前快递服务在我国属于典型的公众服务，③直接涉及不特定多数人的财产安全。此外，快递服务的寄递对象还包括一定范围的信件，④而信件寄递的依法进行，关系到公民通信权这一基本人权的顺利实现。
（2）快递渠道易于被不法分子利用，影响国家安全和社会公共安全。
快递活动具有寄件人与快件分离、快件因封装而具有一定隐蔽性以及进行点对点便捷服务等特点，一些不法分子往往会选择利用该渠道寄递法律禁止的危险品，甚至毒品、爆炸物以及涉黄、涉赌、涉枪、涉恐物品，或者含有煽动颠覆政权、分裂国家、泄漏国家秘密、扰乱社会秩序、破坏民族团结、宣扬邪教迷信、教唆犯罪等内容的印刷品，这不仅会影响到广大人民群众的生命财产安全，而且会直接危害国家安全和社会公共安全。
（3）我国快递企业亟待转型升级。
当前，我国快递业的发展不仅不能充分满足经济社会发展的需要，而且已经暴露出了较为突出的散、乱、差问题。即使在快递业务经营许可制度施行了一段时间之后，经营不规范、服务质量良莠不齐、安全隐患多、无序和不正当竞争等问题依然普遍存在。而快递服务在拉动内需过程中所应进一步发挥的巨大作用以及国家对其做出的“新三业”的发展定位，⑥均使社会对快递市场优化资源配置与实现企业转型升级的期待变得更加迫切。
（4）快递市场属于新兴市场，市场自发调节机制与监管机制均不够健全。
目前，我国市场经济体制还不够成熟，快递市场更是处于发展的初级阶段，无论是单纯依靠自身调节或行业自律，还是仅仅依赖仍然处于探索阶段的事中、事后监管制度，均不能迅速、有效、低成本地解决快递市场存在的散、乱、差问题，而正在建设中的行业监管队伍监管经验的明显缺乏，又进一步放大了事中、事后监管制度的不足。
3. 结论
上述分析表明，尽管放松准入、加强事中及事后监管已经成为当前市场经济社会监管模式的主流，但特殊性的存在决定了凡事都不能一刀切。无论是基于快递服务自身的特点，还是基于当前阶段我国的基本国情，均需对快递市场进行较强的国家干预。快递市场既需要在更加优化的自由环境中发展，也需要在更为积极的国家干预中培育。而属于事前监管的经营许可制度，就是有效的市场培育手段之一。其功能既体现为控制风险、保障安全，又体现为优化资源配置、构建良好的快递市场生态秩序，并有助于现行国家产业政策的推行。
从法律依据来看，考虑到快递服务既属于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定活动，又属于提供公众服务且直接关系公共利益因而需要具备特殊资质的行业，因此根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第12条的规定，⑦快递服务应属于“可以设定”行政许可的事项。而由于快递市场所存在的前述问题很难通过企业自律、市场调节、行业自律或者行政机关事后监管等行政管理方式加以有效解决，因而根据《行政许可法》第13条规定，⑧快递服务亦不应属于“可以不设定”行政许可的事项。综合快递经营既属于“可以设定”行政许可的事项，又不在“可以不设定”行政许可的范围之内这两方面情况，结论显而易见，对快递业务全面设定经营许可不仅是现实需求，而且符合《行政许可法》相关规定。主张尽快取消或部分取消快递业务经营许可的观点，显然并未充分注意到快递服务的行业特征以及现阶段我国的基本国情。简而言之，无论是准则主义的全面施行还是部分施行，目前在我国快递市场都不具备现实条件。事实上，我国不久前完成的行政审批事项调整工作，也已经明确要继续保留快递业务经营许可制度，⑨这一决定无疑是科学的，应予坚持。
二、我国快递业务经营许可制度的构成
1. 我国快递业务经营许可制度的主要内容
目前，我国规范快递业务经营许可行为的立法主要包括《邮政法》第六章的有关规定以及《快递业务经营许可管理办法》⑩和《快递市场管理办法》的有关规定。综合现有立法，当前我国快递业务经营许可制度的主要内容可梳理为两大方面，即与许可证取得有关的规范以及对许可证的监督管理规范。
（1）与许可证取得有关的规范
一是确立了“先证后照”制度。规定快递企业应先行取得快递业务经营许可才能进行工商登记，任何单位和个人未经许可不得自行从事快递业务经营活动，亦不得以接受委托或加盟形式从事快递业务经营，即取得快递业务经营许可是快递企业办理工商登记进而获得快递业务经营民事权利能力的前置条件。所涉及的规范主要是《邮政法》第51条第1款规定、第53条第4款规定和《快递业务经营许可管理办法》第14条规定以及《快递市场管理办法》第9条规定、第11条第2款规定和第14条规定。
二是对许可条件的规范。包括企业形态、注册资本、服务能力、许可范围核定依据、服务质量管理制度、业务操作规范以及安全保障制度和措施等方面的要求。主要涉及《邮政法》第52条对申请条件的一般规范以及《快递业务经营许可管理办法》第6条到第9条和《快递市场管理办法》第10条第1款的细化规范。
三是对审批机构和审批程序的规范。规定在省（含自治区、直辖市，下同）内经营以及跨省经营或经营国际快递业务的，应分别向省级邮政管理机构或国务院邮政管理部门提出申请并提交规定材料，审批机构应在规定时限内做出批准或不予批准的决定，同时颁发快递业务经营许可证或在未予批准时进行书面通知并说明理由。主要涉及《邮政法》第53条第1、第2、第3款规定以及《快递业务经营许可管理办法》第3章的细化规范。
（2）对许可证的监督管理规范
一是对许可证的管理规范。主要内容包括许可证的效力内容及有效期限制度、期满延续制度、停业交回制度、变更与注销制度、相关公示制度、企业年度报告制度以及许可证使用中的禁止行为等，涉及《邮政法》第58条规定、《快递业务经营许可管理办法》第4章的细化与补充性规定以及《快递市场管理办法》第11条规定。
二是监督检查规范。内容包括对监督检查主体及其工作程序的规范与义务要求、快递企业接受监督检查的义务以及监督检查事项等规定，主要涉及《快递业务经营许可管理办法》第4章的规定。
三是法律责任规范。规定未经许可擅自经营快递业务和停止经营未书面告知邮政管理部门并交回许可证的，均需承担法律责任，包括责令改正、没收违法所得、罚款等行政责任以及构成犯罪时相应的刑事责任。
涉及《邮政法》第72条、第73条、第81条、第82条规定以及《快递业务经营许可管理办法》第5章的相应细化与补充性规定。
2. 邮政专营是否属于快递业务经营许可制度近年来，一些研究快递市场准入问题的文章在内容上包含了对邮政专营问题的讨论。就笔者所见，“市场准入”一词具有广义、中义、狭义三种含义，但无论哪种含义，均与“专营”问题无关。
邮政专营是一项独立的法律制度，并不具有市场准入性质，更不属于作为特殊市场准入制度之快递业务经营许可制度的组成部分。理由如下：
（1）邮政专营与经营许可在制度内容上存在根本区别
快递业务经营许可的核心要义是，快递企业经营快递业务须经许可，非经许可不得进行任何快递业务经营活动，即快递市场既非自由进入，亦非禁止进入，而是以满足一定条件并办理申请和审批程序为前提的限制进入。而就属于专营范围的邮政业务而言，只有法定主体即邮政企业才有专属经营权，除邮政企业之外，其他任何市场主体均不得涉足，因而并非整个快递市场对全体快递企业的限制进入，而是在特定业务范围内对特定主体的禁止进入。
（2）二者的制度性质不同
快递业务经营许可属于快递企业民事权利能力取得制度，是市场主体法的组成部分之一。而专营制度仅使部分快递企业失去特定范围的邮政业务经营权，在专营范围之外，依法取得快递业务经营许可并经工商登记的快递企业仍然有权进行经营，即邮政专营仅对已经取得快递业务经营许可的快递企业构成民事权利能力的限制，而不涉及其民事权利能力的取得，因此并非市场主体法律制度，而是市场秩序法的组成部分。
（3）二者的制度宗旨不同
快递业务经营许可制度设立的宗旨首先在于保障安全，同时亦以事前监管方式对新兴市场进行调控培育。而专营制度设立的初衷则主要是对邮政企业承担邮政普遍服务义务提供支持，并在一定程度上顾及公民通信权保障。
三、对《邮政法》规定的许可条件的三个争鸣
关于《邮政法》规定的快递业务经营许可的申请条件，目前学界存在一些不同的认识。这主要涉及三个方面：一是认为现行立法对注册资本金的要求过于严苛，应进行一定的宽松化改革；二是认为现行规定不应适用于所有申请者，对民营快递企业应适度放宽要求；三是认为现行《邮政法》规定邮政管理部门审查许可时还应考虑一定的裁量因素，容易造成法律适用上的不透明和不公正，因而有欠科学。
针对上述三个方面的争鸣，本文分别讨论如下：
1. 关于注册资本金的宽松化改革
该观点认为，目前许可条件中的注册资本金规定数额过高，造成快递服务提供者数量短缺，而供需失衡又容易引起暴力分拣、快件延误等一系列问题，并导致快递企业缺乏改进服务的积极性。因此，应对现行快递业务经营许可制度进行宽松化改革，主要是降低注册资本金数额，实行公司注册资本金制度，即只要达到《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）规定的注册资本金要求即可，而不应在《公司法》规定基础上提高对快递企业的要求，以降低准入门槛，增加服务供给，实现竞争的充分化。
需要说明的是，持前述观点的文章发表时，我国包括《公司法》在内的相关立法仍在普遍实行法定资本最低限额制。2014年，我国《公司法》进行修订，原则上取消了法定资本最低限额，转而采用授权资本制。
因此，就目前的制度背景而言，前述认为快递企业应按照《公司法》规定执行法定最低注册资本的观点似乎已经失去了存在的基础和讨论的意义，但应当认识到，该观点的实质并非在于执行原《公司法》规定的注册资本最低限额，而是主张应将《公司法》一般规定适用于快递企业，反对以《邮政法》中的特别规定来提高对快递企业注册资本金的要求，因而仍有辨析其科学性的现实意义。有关资料表明，实行快递业务经营许可制度之前，从当时的快递服务消费需求情况看，我国快递企业数量短缺问题并不突出，[ 6 ] 、竞争亦不可谓不充分，但企业存在的散、乱、差问题众所周知。
许可制施行后，在《邮政法》高于《公司法》规定的注册资本金条件要求下，快递市场出现大洗牌，然而企业数量不降反增，[ 7 ] 、即使在快递服务消费需求激增的情况下，快递市场仍然处于较为充分的竞争状态。
但快递行业在投诉率呈现出一定下降趋势的同时，快递服务存在的问题依然不容忽视。企业无论在规模上，还是在设备、网络覆盖、信息化、内部管理、人员素质水平上，与社会需求相比仍然存在较大差距，亟待转型升级，而低价竞争的不断持续导致快递企业普遍无力加大必要的物质、技术、人力资本投入。上述业内共同关注的现象，即使不能直接说明《邮政法》所规定的注册资本金要求与实际需求相比并非门槛过高，也能充分表明目前快递市场的主要矛盾不是快递企业数量短缺的问题，而是其服务能力明显不足的问题，数量上的供需失衡仅仅是一种假象。而要从根本上提升快递企业服务能力的有效保障，既需要监管部门加强事中、事后监管，又需要坚持《邮政法》高于《公司法》规定的包括法定资本金最低限额要求在内的较高准入门槛。对快递企业注册资本金进行宽松化改革，并不符合目前我国快递市场发展的实际需要。
2. 关于对民营快递企业的立法倾斜
在国有企业长期一家独大的背景下，在外资企业资金雄厚、技术先进、管理经验丰富的巨大压力下，主张对民营快递企业降低注册资本准入门槛进而壮大民族产业队伍的观点，显然具有其可以理解的一面。但应当予以明确的是，随着法治时代的到来，平等观念日益深入人心，根据主体不同而制定并适用不同法律规则的做法，已与潮流不符。对民营快递企业的确需要扶持，但应当而且可以借助包括金融等经济杠杆在内的其他间接调整手段来实现。同时应当认识到，民营中小企业实力不足，并不等于民间资本不充足，国家还应不断优化符合快递业发展需要的各项制度环境，以增强行业对民间大额资本和分散游资的吸引力。总之，尽管以降资方式支持民营快递企业的初衷值得肯定，但统一各类市场主体准入门槛的现行立法原则应毫不动摇，否则即为历史的倒退。
3. 关于裁量规定的科学性
《邮政法》第53条第3款规定：“邮政管理部门审查快递业务经营许可的申请，应当考虑国家安全等因素，并征求有关部门的意见。”这一要求尽管并未列举在该法第52条规定的许可条件中，但实际上构成了影响邮政管理部门是否做出许可决定的因素之一。对此，质疑观点认为，上述裁量因素的存在容易造成法律适用上的不公开和不公正，因而有欠科学。
毫无疑问，立法的科学性的确要求法律规范应当具有确定性，但在力求规则确定性的同时，法律亦永远无法彻底避免对裁量行为的允许。现实情况的丰富性、复杂性和发展性，导致无法将规范确定化绝对化。目前，我国快递市场既属于新兴市场，又属于蓬勃发展的初期阶段，不仅情况复杂，而且具有较为突出的动态变化特征，导致难以在立法时对其健康发展所需要的条件和要求做到全面而稳定的预见。尤其需要注意的是，快递服务属于牵涉国家安全与公共安全的特殊行业，而影响国家安全、公共安全的因素又具有复杂性和动态性特征，根本无法实现立法上的穷尽列举。
因此，上述《邮政法》第53条第3款关于许可审查裁量因素的规定，实属快递服务自身特点与当前我国快递市场特征的必然要求。当然，为避免法律适用上的随意性，应制定相关配套制度，规定邮政管理部门应定期或不定期对当前阶段许可审查中的主要裁量因素以规范性文件等形式予以细化说明，同时向社会公布，并在基于裁量因素做出不予许可或暂缓许可的决定时，向申请人书面进行理由说明。
四、我国快递业务经营许可申请条件及程序的完善原则
在快递业务经营许可制度构成中，许可条件及程序的规定直接影响着快递企业能否取得以及能否顺利取得快递业务经营资格。目前，我国快递市场发展尚处于初期阶段，立法对许可条件及程序的规范尚处于不断完善的过程之中。尽管法律制度的具体构建与完善因时而异，但其应当遵循的基本原则不但具有先决性，而且具有较强的稳定性。这就决定了在许可制度的构建及完善阶段，应将相关立法原则的研究和确定放在首位。
本文认为，对快递业务经营许可条件及程序的完善应坚持以下两个原则：
1. 平等原则
平等原则的基本要求是对各类市场主体给予非歧视、无差别的对待。具体而言，在同时允许国有、民营和外资企业进入市场的前提下，对不同所有制企业不但要在立法上设定统一的准入条件，而且要在法律适用中消除各种可能造成区别对待的隐形障碍。现行《邮政法》施行后，对民营快递企业的入市歧视已经迅速得到解决，民营快递企业随即成为我国快递市场的主力军。但一段时期以来，在实践中外资企业的市场准入一直遭遇重重“玻璃门”,导致其入市困难，进而致使消费者选择权受到侵害，内资企业创新发展的压力和动力不足。考虑到上述问题的存在，目前我国已经采取了一系列措施，外资企业的准入难题已经在很大程度上得到了解决。在许可条件后续的完善过程中，立法应继续坚持平等原则，进一步解决相关制度不衔接、不配套所导致的制度落实与顶层设计之间的游离问题。
2. 合理原则
坚持合理原则主要是指，在许可条件、许可程序的完善上应当注意宽严适度，注意把握好各种目标的兼顾与平衡。首先，应坚持安全与效率的平衡。既以对国家安全、社会公共安全的追求为目标，又不追求绝对、过度的安全，而是同时兼顾效率要求，做到规则明确、程序简便、成本经济。
其次，应注意秩序与自由的兼顾。既考虑建立良好市场秩序的需要，又考虑国家干预的必要性，尽可能减少对市场主体权利与自由的限制。其三，程序便民与严格许可同步。既在许可程序上进行必要的简化，又不放松与提高服务能力有关的关键与实质条件，以在实现便民的同时确保“主体优选”这一核心制度目标不被偏离，从而达到推动企业转型升级和净化市场的目的。
参考文献：
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